我国究竟有多少编外人员?迄今，尚没有公开资料显示详细的统计数据。但“编制内”、“编制外”的“正式工”、“临时工”双轨制用人模式，几乎覆盖了全国所有行政机关、事业单位。
与编外人员“膨胀”呼应的是，编外人员违规事件高发。延安“临时工城管”打人事件，已不是今年媒体曝光的首起“编外人员”违规事件。此前，遂宁女城管长期公车私用去小区打牌;辽宁省西丰县委“豪车书记”的“临时工”司机私自开车去酒店……如果再追溯，往年类似案例更多。
近日，南京市委市政府发布《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》，将对编外人员“开刀”，采取总量控制、公开选聘、实名制管理等措施。不论市级机关，还是事业单位，任用编外人员必须向市编制办报批，人员经费由市财政纳入预算，统一划拨，行政机关编外人员不得超出行政编制的10%。同时将使用编外人员较多的部门公安、城管等，作为重点，要求制定实名制管理、薪酬待遇标准、分级管理等具体办法。此外，所有编外人员公开选聘。
对话
“用上世纪的编制，干新世纪的活儿”
国家行政学院教授竹立家等专家认为，对比现行的行政编制制度，南京做法有所突破，但根治编外人员“乱局”，亟须编制制度改革。
“编外人员‘养’编内人员”
记者：为什么编制内人员无法满足需要，而大量聘用编外人员?
竹立家：编内、编外的双轨制用工模式，应该说新中国成立以来一直如此。计划经济时代，编制管理能够满足公共机构的人力配置需求。改革开放后，市场经济对政府部门的职能不断提出新要求。可不少地方的事业单位编制，还是上世纪80年代、90年代的。城管的工作职责达到了100多项，承担的是21世纪的工作量，使用的却是上个世纪的编制，小马拉大车，这导致一些单位被迫大量使用编外人员。
记者：但有的单位有人在“吃空饷”。
竹立家：对，比如前不久曝光的“河道所所长儿子领空饷”事件，类似事件，还有不少。目前一些单位“有事没人干”;一些单位是“有人没事干”，聘用编外人员的目的在于，“承担”编内人员的工作，由编外人员把编内人员“养”起来。
“管理不到位，违规是必然的”
记者：如何看待出了事，都是“临时工”干的?
竹立家：还是编制管理滞后造成的。编外人员是临时的，流动性很强，比如城管协管员、交通协管员，等等，势必接触到一些公权力，管理不到位，违规是必然的。另一方面，编外人员也面对同工不同酬等不公平待遇。
记者：那么编制制度应该如何改革?突破点和难点在哪?
竹立家：由国家用人向单位用人转变，建立一个岗位能上能下、单位能进能出的人事制度。今年全国两会后推进的国务院机构改革，现正在制定各部委的“三定”方案，定岗、定编、定职能。这也有利于解决编外人员问题。但目前改革难度很大。
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