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2022年10月自考《行政组织理论》备考重点（四）
91、被统率机关的职责
总的职责：忠实地贯彻执行行政首脑机关的决策与命令，圆满地完成行政首长所交办的任务。具体职责（1）依据国家法律与首脑机关的决策，制定具体的实施计划；（2）做好实施计划的思想、组织与物质的准备，并根据决策目标将所属人员按精干、效能、统一和权责分明的原则有效地组织起来；（3）在具体执行过程中，要做好指挥、协调、沟通与授权工作；（4）协助行政首长处理本机关内部各种日常事务。
92、业务机关的职责
在同级政府或上级同类部门的领导下，专门负责领导和管理某一方面行政事务。具体职责是：（1）计划。即根据决策目标，制定实施计划与措施。（2）执行。合理组织人力、物力与财力，有效进行指挥，以保证决策目标顺利实现。（3）考核。定期对本机关工作人员的工作能力、工作态度及工作绩效进行考核，并以次作为晋升与奖励依据。（4）报告。将工作进展情况及遇到的问题及时向上级汇报。
93、组织摩擦产生的原因
行政组织摩擦是行政组织发展运动的必然产物，导致组织摩擦的原因是多方面的，主要有主观和客观两个方面：客观方面有：①组织结构与组织体制的不合理；②角色冲突；③信息沟通的渠道受阻；④分配资源的有限。主观方面有：①利益、目标上的不同；②价值观念的不同；③性格爱好的不同。
94、辅助机关的职责
（1）协助行政首长处理日常事务。辅助机关应根据行政首长要求，起草公文、组织会议，接待各种来访人员。（2）深入实际，收集研究信息。辅助机关应就本组织面临的复杂问题进行深入的社会调查，并在此基础上分析研究，而后提出研究报告，供首长决策时参考。同时，还应对本机关今后工作的发展方向进行超前性研究与分析。（3）上传下达，综合协调。辅助机关应将行政首长命令、指示及时传达给下级，又将群众及下级的要求与呼声及时向领导反映，以便首长随时掌握机关内外的情况。同时，辅助机关还应代表行政首长联系广大人民群众，协调机关内部的各种关系。（4）管理本机关的人、财、物。一方面要管理本机关工作人员的考核、培训及福利等具体事务，另一方面要负责本机关财务收支记录与保管，同时还要负责机关物资的购置、保管、房屋的建造、维修等工作。
95、专门性管理机关的设置
应尽量将专业相近部门合并到一个部门管理，实行大部制。同时，应将政府对专业对象管理，从微观、宏观并重转为以宏观管理为主。
以行政活动程序分类，行政组织可以分为决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关与监察机关。（1）决策机关 它是指在行政活动中做出决定、制定规划、发布命令的机关。其职权同统率机关的职权基本相似。（2）执行机关 它是指对决策机关做出的指示、命令、决议等加以贯彻和实施的机关。其主要任务是执行决策中心的各项指令。（3）咨询机关 它是指为决策机关提供意见和建议的机关，通常由专家、学者、政府组织的代表、民众代表组成，以保证决策的科学性、民主性。其主要任务是在广泛调查研究的基础上，对政治、经济、文化、社会等各个领域的问题进行预测、分析与论证，为行政首长决策提供建议或方案，或对需要由首长进行决策的问题进行审议。（4）信息机关 它是指专门负责收集、加工、储存与传递有关人、财、物等各方面信息的机关。信息机关是一个技术性很强的组织，必须配备训练有素的专门人才。（5）监察机关 坚持机关分为两种：一是负责对整个行政机关、行政工作人员以及由国家行政机关任命的其他人员进行监督、检查的机关；二是负责对社会组织、企事业单位和公民遵守国家法律、执行首脑机关发布的决议与命令的情况进行监督、检查的机关。
96、集权直线式
（1）特点：权力集中于中央政府或中央政府首脑，权力呈自上而下的链条关系。从政府系统看，上级政府管下一级政府，逐级管理；从部门系统看，上级职能部门管下级政府职能部门。（2）优点：权力集中，逐级控制，纪律严明，政令统一，指挥迅速。缺点：一切靠上级政府或首脑，下级单位积极性难以发挥，不能因地制宜地处理行政工作。（3）适用条件：适用于集权式的领导模式，因为直线式组织层次多，幅度小，便于集权。
97、传统领导模式
特点：行政首长直接指挥下级政府或下属职能机关，行政权力集中于首长，下级政府或下属职能机关在上级行政机关行政首长指挥下工作。优点：①权力集中，指挥统一；②决策迅速，执行快捷；③沟通直接，行政效率高。缺点：①行政首长无幕僚机关的咨询，仅有为首长处理日常事务的办公机关，因此，首长只能凭自已的智慧、经验进行决策和指挥，难免有失误差错之处；②权力集中于上级，下级事事请示汇报，费时误事；③下级行政机关不能因时因地独立自主地处理问题，妨碍下级行政机关积极性的发挥。
适用条件：适用于任务单一，且变化不大、比较稳定、组织规模较小的部门；同时首长个人对其领导的下属情况比较熟悉，且知识面较广，决策能力较强。
98、现代领导模式
特点：首长在幕僚机关咨询帮助下，指挥所属职能机关的行政运作，权力仍集中于首长，权力关系仍是上下链条关系。优点：首长能在集中幕僚机关人员智慧的条件下指挥下属工作，易于使决策正确，易于使决策走向科学化、民主化，同时又使权力集中于首长，统一指挥，行动迅速。缺点：权力仍集中于上级首长，下属单位不能因时因地自行处理事务，积极性不易发挥，层层请示汇报，自然可能费时误事，贻误工作。
适用条件：适用于一级政府或任务比较复杂的综合性较强部门，同时首长必须具有民主作风，使幕僚机关作用能得到充分发挥。
99、行政组织与外部环境的互依性
（1）行政组织对外部环境的依赖
①行政组织是适应外部环境的需要而产生的；②外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；③行政组织的物质要素和非物质要素都从外部环境输入。
（2）行政组织对外部环境的选择与塑造
这是行政组织与外部环境互依性的又一表现，具体包括：
①行政组织作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的输入。但它不可能接受外部环境所有的投入，而是应当有所侧重。②行政组织不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境，从而使外部环境得到优化，使其按照行政组织的要球发展。
总之，行政组织与外部环境的关系是辩证统一的关系。外部环境创造了行政组织，而行政组织反过来又改变了外部环境。行政组织首先从其外部社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的要求或支持。然后，又经过自身的加工，将其转换为路线、方针政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境的需要，并推动社会的发展。
100、分权扁平式
特点：各级首长管辖幅度较宽，减少了管理层次，各层次、各部门首长均有较多权力，在职权范围内独立处理行政事务，行政决策与行政执行距离较近，上下级之间沟通较快。优点：各级行政机关及行政首长的管理幅度较宽，因此下级政府或部门不能事无巨细都依赖上级的决定，必须要求上级向下级适度分权，凡下级政府或部门能自行处理的事务皆由下级处理。上级政府只管大政方针、工作目标、重大决策。故能充分发挥下级的积极性，使下级能因时因地制宜处理事务，不必层层请示费时误事，因此易于提高行政效率。适用条件：它要求各级行政首长及下属工作人员的素质高、民主意识强，同时具备交通便利、通讯快速等条件。
101、多向沟通式
特点：行政组织之间，除上下级领导隶属关系能直接交换意见外，平等部门之间、下级职能部门与非上级主管部门之间，均有工作协作关系，有交换意见的渠道。优点：各单位交换意见增多，便于行政机关互相了解。互相支持，互相协作，有利于提高各单位行政效率和整个行政组织的宏观行政效率。缺点：如不明确职能部门领导关系与沟通关系的区别，有可能因沟通关系削弱领导部门的领导权力。导致政令不一，造成行政的混乱。
适用条件：适用于综合职能部门与有关专业部门之间的关系，如国家发展计划委员会与各经济部门之间的关系。
102、中央行政机关(国务院)的职权
①根据宪法与法津，制订行政法规、发布决定与命令②规定各部、委的职责，统一领导各部、委及地方各级行政机关的工作③向全国人大及其常委会提出议案④规定中央与省、自治区、直辖市的区域划分以及自治州、县、市的建置与区域划分⑤审查行政机构的编制，依法任免、培训与奖惩行政工作人员⑥领导和管理全国范围内的政治、经济、外交、国防、教育、科学、民政、公安等各项事务⑦改变或撤销各部委及地方各级行政机关不适当的命令、决议与决定。
103、地方行政机关的职权
地方行政机关是指活动范围仅涉及一定行政地域范围行政机关，如我国地方各级人民政府。地方行政机关负责管理特定行政区域内的政治、经济文化与社会事务。我国地方行政机关是地方各级人民政府，它们根椐“双重负责制的原则开展工作，其职权主要包括：
①执行本级人大及其常委会的决议与命令，完成上级政府交办的各项任务；②发布决议与命令，制订行政措施；③管理本行政区域内的经济、文化、教育、公安等事务，依法任免与奖惩行政工作人员。④保护社会全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产以及公民个人拥有的合法财产；⑤市以上人民政府可以改变或撤销所属各部门及下级政府不适当的决议、命令。
104、民族环境对行政组织的影响
（1）行政组织的民族环境。行政组织的民族环境是由民族的人口与分布、民族语言、民族经济、民族文化与传统、民族的矛盾与斗争以及统治阶级所采取的民族政策等要素所构成，这些要素相互结合，就形成了影响一个国家行政组织民族环境。（2）民族环境对行政组织的影响主要有：①民族环境影响到国家对民族的管理政策及其相应的行政组织的设置，比如，在多民族的国家，民族成分复杂，必须设立相应的组织解决有关民族问题。②民族环境影响着行政组织体制，即行政组织结构中各层级、各部门之间的权力分配关系；一个国家如果是由若干实力相差不多几个民族组成，没有一个民族能在政治上取得决对优势，这就需要分权。③民族环境制约着行政组织权力行使；当行政组织在民族地区运用权力时，必须考虑具体的民族环境，应当尽量避免引起民族矛盾和冲突。④民族环境关系到行政组织对人民群众是否具有凝聚力；一个组织是否具有凝聚力，在很大程度上取决于该行政组织所处民族环境是否和谐、融洽。
105、国际社会环境对行政组织的影响
行政组织的国际社会环境不仅影响国家行政组织的设立、行政组织地位的高低，而且还制约着行政组织权力的行使。国际社会环境对行政组织的影响：（1）国家之间的密切交往，影响各国行政组织的职能、政策及机构。（2）重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构。（3）国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能及机构。（4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。（5）国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。
106、生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响
（1） 基本的生产关系直接决定着行政组织性质和变化。经济基础决定上层建筑，行政组织属于上层建筑，其性质与变化是由其经济基础的质和变化所决定。（2）具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式 ①自然经济体制建立在小生产的基础之上，政府经济功能主要限于全局性农田水利、交通道路建设等方面。这就决定了自然经济社会中行政组织政治功能、社会治安功能较为突出，而经济功能、社会服务功能较为微弱。②市场经济体制建立在社会化大生产基础之上，经济资源主要是通过市场进行配置。但是，由市场也有失灵时候，这就需要政府积极干预加以弥补。为此，政府需要设置大量相应管理部门，综合运用经济、法律、行政等手段进行管理。③计划经济体制中行政组织功能配置和运行模式。计划经济体制建立在公有制基础之上，政府行政组织对社会经济活动实行全面、直接指令管理，设置大量经济管理部门。在计划经济体制中，行政组织的功能配置和运行模式具有特征：①直接而广泛；②命令强制，层级节制；③企业被动适应，完全没有自主权。
107、社会主义初级阶段的我国存在以下几种行政文化观：
（1）血统论的行政文化观：这种观念认为，行政首脑的权力来自于世袭。在不能公开实行世袭制的条件下，主要表现为裙带风盛行。大搞任人唯亲等现象，在这种行为模式中，从事行政活动的人，只能产生对行政权力的服从与恐惧，不可能形成任何的参与意识。（2）唯意志论：这种观念认为，行政首脑的权力来自于超人的意志。行政首脑一人说了算，下属缺乏参与意识。这样必然导致对领导的盲从，对行政首脑的错误也必然缺乏纠正与批判。（3）法治论的行政文化观：按照这种行政文化观，行政首脑的权力来自于人民的委托。人们服从行政首脑的领导并非是服从领导本人而是服从法律，这种观念必然导致人权平等的行政行为模式，有利于增强人们的法制意识，有利于培养人们的强烈参与意识，但对行政首脑个人素质要求却有所忽视。
108、政治环境对行政组织的重大影响有：
（1）基本的政治制度直接决定行政组织的阶级性质；社会的基本政治制度不仅决定着行政组织的性质，而且决定着行政组织性质的变化。（2）政权组织形式决定行政组织的具体形式及在国家政权系统中的地位。如我国的政体是人民代表大会制，人民代表大会是国家的最高权力机关，统一行使国家最高的权力，行政组织是人民代表大会的执行机关，由它产生并对其负责，我国的政府与权力机关之间不存在制约与抗衡的关系。（3）政治生活的民主与平等程度制约行政决策与执行的平民化、科学化程度。我国的人民代表大会制度决定了一切政治权力属于人民，这是我国行政决策民主化、科学化的直接政治基础。我国的政权组织内部在政治权力上是高度民主，高度平等的，其行政人员既是政治上彼此平等的国家主人，又是广泛民主基础上产生的人民群众的勤务员，这一特点从根本上保障了人民群众与行政组织成员的主人翁地位，保证了行政组织与人民的血肉联系，它既有利于行政组织与人民之间的沟通与协调，也有利于行政组织内部的参与、沟通与一致。（4）政党制度影响行政组织的稳定性和完善程度，我国现行的政党制度是在共产党的领导下的多党合作制，健全与完善这种具有中国特色的新型政党制度，既可以吸收一党制与两党制的优点，又可避免其不足，将对我国的行政组织的相对稳定及自我完善都起到积极作用。（5）政治形势的动乱与稳定直接影响行政组织现行的状态与秩序；十一届三中 全会以后，我们争得了一个安定团结的政治局面，这对于行政组织的健全与完善是一个十分宝贵的基础，我们应象爱护眼睛那样去保护这个来之不易的稳定和团结。（6）法律制度规定和保障着行政组织在整个国家系统中的地位和权力关系。在我国，国务院是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，它是由全国人民代表大会产生，并对其负责，实行总理负责制，这是我国宪法和国务院组织对国务院性质、职权、领导体制等的基本规定。（7）法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织协调化、法制化和科学化水平。
109、文化环境对行政组织的影响
行政文化：是整个社会文化的一部分。它是人们关于行政组织系统的价值观念，以及这个观念所要求的行政组织及其成员所应具的行为模式，由于文化具有社会性、阶级性、历史性和继承性等特征，因而在当今各个国家发展极不平衡的世界之中，几乎各种行政文化同时并存，但在一个国家里，又有一个主体性的行政文化观念。
（1）关于行政组织一般行为的期望观念对行政组织的影响：①从人类社会发展的早期到现在，不同国家行使对行政组织的管理范围有着不同期望。②不同的国家对行政组织输入、输出的期望是不一致。如果政府的输出不能与公民的输入保持必要的一致，就会导致公民对政府政策的冷漠与抵制，甚至导致对行政组织不信任，危及其稳定。③人民对行政组织系统的认同感不同，特别是对中央人民政府认同感程度，在很大程度上决定着群众参与行政输入方式。
（2）关于行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响；对行政组织的权力观念，对行政权力的价值观念和态度是构成行政文化的重要内容之一，不同的行政文化，具有不同的行政组织权力观念，而权力观念上的不同，又将直接导致不同行政权力的行为模式，决定人们的行政参与意识与状况。
（3）关于行政组织内部人际关系观念对行政组织的影响：行政组织内部人际关系的观念，作为行政文化的重要内容之一，随着社会历史条件的变化而具有不同内容，在传统农业社会里，对特殊关系重视的人际观念使公平无法实现，政府的法规政策往往成为特殊关系的牺牲品。在高度工业化的社会里，人际关系日益广泛化、普遍化、社会化，在行政组织内部就形成重视人们的业绩、成就、品德，而不再重视特殊关系了，这种普遍的、中立的新型人际关系的发展，将使行政组织中公平原则有可能真正实现。
（4）关于行政组织运行方式的观念对行政组织的影响：行政组织如何运行，归纳起来，存在两种基本观念：一种是以人为主的人治观念；一种是以法为主的法治观念。行政组织运行方式的人治观念认为，行政组织内外治理的好坏，关键在于人，而不在于制度，因而主张好人政府、贤人政治、主张政治道德化。这很可能导致行政权力高于法律权力、权大于法现象，往往容易导致行政首脑个人专横，完全不顾民意取向。而行政组织运行方式法治观念又分为专制主义法治观念和现代民主主义的法治观念，专制主义的法治观念主张集权于行政首脑即君主或帝王一人，对人民实行高压政策，现代民主主义法治观念，主张将公民的权利与义务和政府的权力与责任用法律形式加以固定，以民主形式来调整统治阶级内部的矛盾。
（5）关于行政道德的观念对行政组织的影响：行政道德是指行政组织成员在执行行政职能中所遵循的调整个人之间、个人与行政组织和社会之间的关系的行为规范，也就是行政组织人员在行政管理中行为规范的总和。它对行政组织的影响有以下几个方面：①它指导行政组织成员的政治方向；②它制约着行政组织成员个人利益的欲望；③它制约着行政组织成员的社会地位。
110、宗教环境对行政组织的影响
（1）宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使 宗教的这一作用，在一些政教合一的国家表现得非常明显。宗教属于意识形态问题，如果忽略宗教问题，往往会影响政局的稳定，因此必须设立专门的机构负责解决有关宗教事务。在宗教影响较大的国家或地区，行政组织的组成人员还要适当考虑宗教界人士。（2）宗教推动或妨碍着行政组织的管理活动 统治集团掌握了宗教，就能推动行政组织尽快达到目标；而当与统治集团相对抗的社会政治力量掌握了宗教时，宗教就会成为行政组织活动的障碍。（3）在新的历史时期，宗教仍然具有一定的积极作用：①动员教徒们参加国家建设，有利于行政组织目标的达到；②宗教宣扬惩恶扬善，在客观上起到了调节人际关系的作用，有利于社会的团结和行政组织的稳定。从消极方面看，宗教使人们安于现状，不思进取，从而影响行政组织的效率；同时，宗教活动过多会造成不必要的浪费；特别应当反对，利用宗教活动引起教徒与行政组织对抗的活动。
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