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2022年10月自考《行政组织理论》备考重点（七）
141、行政组织编制管理的内容
（1）职能管理 职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。把职能管理作为编制管理管理的内容，是在1988年国务院机构改革时正式明确的。这次机构改革提出了定职能、定机构、定人员的“三定”方针。职能管理的内容有：提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见；合理配置各部门的职能；协调各部门之间的职能分工；协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与非政府部门之间的职责分工。
（2）机构管理 所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、规模等诸多内容的管理。其内容包括：根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模；划分机构的属性；对机构级别的管理；对机构名称的管理；对机构规模的管理。
（3）人员管理 人员编制是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。其具体内容包括：制定各级政府编制比例和编制标准，其中编制比例是指编制员额与核定编制依据的事物数量之间的比例关系。如各级政府所辖面积、人口数量都是核定编制的依据，在它们与编制之间有一个数量比例关系；根据编制比例确定各级行政组织的编制标准后，再制定各部门、单位的人员编制总额；确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。
142、行政组织编制管理的性质和意义
（1）行政编制管理的性质
①政治性。编制管理的内容是根据国家的职能、权限而设置的国家机构、人员结构及数额，它是国家意志表达和执行的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。②服务性。编制是组织形式的具体化，在我国它是为改善国家机关工作，为社会更好地全面发展服务。③系统性。必须用系统的整体观点和方法，正确处理好纵横之间的各种关系的编制配置，使整个国家机构编制形成一个科学的统一体系。
（2）行政组织编制管理的意义
①科学的编制管理有利于廉政、勤政、高效。可以克服部门林立、机构臃肿、层次重叠、职责不分，人浮于事等导致效率低下的情况；有利于克服任人唯亲、能上不能下、职务终身制等导致腐败的现象。②科学的编制管理有利于节省财政开支。行政管理费用中有很大一部分是用于人员的编制，行政管理费用在国家财政支出中占有很重要的份额。制定合理的编制员额，对节省国家财政开支有着重要意义。③科学的编制管理有利于整个行政组织管理的法制化。编制本身就是法规。它是国家行政组织法的重要组成部分，同时又是国家各级机关设置的法律依据。强化编制管理事实上就是强化行政组织的法制化。
143、行政组织编制总体设计依据(即核编参数)：
宏观的行政编制总体设计应主要考虑以下几个因素，即核编参数：
（1）职能的种类。职能的种类是确定各级行政组织机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。各行政组织编制设计的基本根据就是各级政府，乃至各个地区政府的实际职能总数。
（2）人口数量。各级政府机关所辖人口的多少，决定了该政府机关工作量的大小。人口多，管理任务就大，需要的管理人员就多，反之亦然。人口数量是编制总体设计的重要依据，它是决定政府每种职能工作量大小、难易程度的第一个因素。
（3）地域面积和地势面貌。所辖地域面积大小决定了各级政府的管理空间大小；同时，由于各个地区的地势地貌不同，也导致了政府工作的难易度不同。
（4）经济发展水平。经济发展水平对政府工作量的影响有双重作用，它既可减少工作量，又可增加工作量。一般说来，经济发展水平越高，所需行政编制越多。
（5）行政区划。行政区划多，其管辖幅度就宽，工作量当然大，但所辖行政区划数与人口数、地域面积数有关，故由这个因素所决定的编制比率应比较小为宜。
以上因素，以职能的种类为基本因素，由它决定的编制数为编制基数，其它各个因素所占比例，依次递减。
144、当代国外行政组织编制管理的概况(特点、主要趋势)有：
①行政编制管理范围和对象限于各级行政机构，不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。②在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。③政府负责编制管理的机构规格级别高，直接对行政首脑负责。④重视和强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在职位结构体系的基础上。⑤努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法制性和有效性。⑥重视新方法、新手段的研究与运用。如核实编制的指数法、分类法及其他各种方法的综合评价和运用，以及将计算机、微缩技术等引入编制统计和编制档案工作等等。⑦对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严，均有法定文件规定，不得擅自突破。⑧以经济预算为手段，约束编制的膨胀。采用定员预算、定开支、超支自负、节余提成自用等手段激励各级组织控制编制增长。⑨加强编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。
145、行政组织编制设计的基本原则
（1）职能决定原则：职能必须依靠人来行使和发挥，职位的设置就是为了完成机构的职能。必须对职能进行科学的安排，剔除不合理的职能，再对保留的职能进行逐步分解，将其编制成一个协调的职能体系。
（2）职位设置原则：只有赋予特定职位以相应的权力和责任，才能保证组织目标的落实，才能体现编制管理的作用，为此首先要按照职位分类的原则对行政组织的职位进行设计。为此，首先要对各单位的工作进行系统的调查，确定各单位应该有的职位和各职位的权责关系；然后，要根据该单位的各个职位、职位，配置其所需的不同资格的各种人员，人适其所。
（3）协调平衡原则：编制的设计必须坚持行政组织内外协调平衡的原则。在行政组织内部，要保持各部门、单位、层级之间的协调平衡；在行政组织外部，要使行政组织的编制与国家财政的承受能力相平衡，与国民经济的发展水平及速度相平衡。
（4）动态调整原则：由于社会在不断发展变化，所以编制的制定不可能是永恒的；同时编制的稳定又是行政工作正常运转的基本条件。为了兼顾编制的稳定性和变动性，在编制设计中必须规定每隔几年要进行一次全面的调整，同时允许平时作一些局部的调整。
（5）精简节约原则：编制精干是行政组织运转灵活、效率高的一个前提条件，为此，必须以经济手段管理编制，尽可能地节约人力、物力、财力。
（6）依法管理原则：必须使编制的确定、执行、监督和控制都以法律为依据，用法律手段管理编制，保证编制的规范化和权威性。
146、我国行政编制具体管辖的类别有：
①行政组织编制，即国务院所属的整个系统，以及各级地方人民政府的整个行政系统的机构及其人员编制。 ②国家权力机关、司法机关的编制。③中国共产党各级委员会的领导机关的编制。④各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关的编制。⑤各级人民团体的领导机关的编制。⑥中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关的编制。⑦特殊编制。包括：专项编制，即规定使用对象和范围的编制；单列编制，即属于国家正式在岗职工，但不属于国家一般编制管理对象的人员编制；临时编制，即根据单位工作性质、工作内容的临时性而暂定性的人员编制；机动编制，即在编制总额中留出一定空余编制，以备某单位急需增减编制时使用。
147、行政组织编制设计程序
编制方案从设计到批准实施的流程，应以调查研究为基础，自始至终均在调查研究的基础上进行。编制设计程序，一般而言有四个阶段：
（1）发现问题，确定目标。首先要发现现有行政组织中的问题，只有发现了问题，才能知道我们的目标是什么。在发现问题的基础上，就可初步确定编制设计的目标了。目标就是解决问题，就是消除差距所要达到的预期结果或指标。制订目标包括以下内容：设计目标体系；既要设计中长期目标，又要设计目前可以实现的目标，要将目标的需要和现实的可能性结合起来；将目标尽量数量化。
（2）拟制方案，分析选优。拟制方案，就是拟定达到目标所要采取的步骤与方法。在调查研究的基础上，再制定方案。一般而言，制定方案要分三步走。第一步是尽量设想出各种可能的方案，求全而不求细。第二步是进行初步筛选和具体设计，要设计方案的具体步骤和措施，设计出这些措施的具体环节。第三步是评估分析，最后选优，注意分析方案的优越性与其可行性。另外还要注意处理好办公手段自动化与人员编制配备的关系。
（3）试行实施，反馈调整。方案确定后，先局部单位试行。试行的目的是为了进一步完善方案。这个阶段的基础仍然是调查研究，收集反馈信息。编制方案制定者在收集信息反馈时，切忌感情用事，只喜欢报喜的消息，不喜欢报忧的消息。其次，由于这种信息反馈工作是处在设计方案的过程中，因此，要求信息反馈要快、及时，否则就影响方案的进度。在反馈信息的基础上，对原方案进行修正、补充，达到完善方案的目的。
（4）依法呈报，核定实施。在完成上述三个阶段后，编制设计方案工作基本结束。在最后完善的方案基础上，按照编制报批程序法规，上报给有关部门批准实施。上报的材料要全面，论证要充分，分析要准确，文字要简易。一般包括如下的资料：项目任务书、调查报告、原始资料整理、可行性分析报告、论证意见书。
148、行政组织编制单元设计依据
行政编制单元设计依据是微观层次的定编，包括各个部门机构与机构内编制设计的依据。
部门设计依据是根据各地实际业务需要设置机构，切忌同级政府之间互相攀比，增设机构；要将业务性质的种类与数量大小相结合；上下级业务对口，但机构不一定对口；根据机关不同的性质核定编制。
机构内编制设计的依据是以最小的职位（精简精干）完成最大的工作量，既要事事有人做，又要人人工作满；尽量将业务相同的工作任务交给一个具体单位或一个人去完成；员额的结构要合理，避免人员之间的力量互相重复、干扰、抵消，从而使管理混乱，不能协调配合。
149、行政组织编制审批程序
《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了行政机构设立的审批权限和具体程序。
行政编制审批的要求是：
（1）依法进行审批。根据国家立法机关制定的编制法、编制审批程序法，以及辅助这些法规执行的方针政策，决定审批的内容是否合法合理。
（2）应该设置一个具有权威性的编制管理机构负责编制的执行，并将其纳入编制法规，任何其它首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。
（3）审批工作应根据编制程序法严格执行。编制程序法应规定整个编制方案的制定到方案的实施程序。各级政府编制的增加，只能报上级政府主管编制的机构审批；本级政府的编制管理机构，只能审批同级政府编制的内部调剂、划转问题。
（4）应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。凡是违反法规擅自改变机构人员编制者，按照编制程序法给予不同的处分。
150、编制管理工作的规范化
为使编制管理工作规范化，必须做到：
（1）标准化。根据设计的原则和依据，制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项编制标准。
（2）程序化。行政编制工作应该按照其客观的系统性，制定出一套相互衔接、相互协调、相互配合完整的编制工作程序。这个程序要简单、明确、具体，以达到科学、高效地完成编制工作的目的。
（3）制度化。编制管理的制度化，就是将编制工作的要求订成规章条例，使之规范化，成为一种人人都要遵守的严格的、统一的、稳定的制度。
151、行政组织变革的外部原因
（1）社会形态的变迁引发行政组织的变革。社会形态的变迁是指社会结构、社会政治制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。美国学者雷格斯在《行政生态学》一书中比较系统地阐述了社会形态的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。他认为人类一次经历了三个社会形态：农业社会、过渡社会、工业社会。在农业社会中，缺少专业分工，行政组织是混合的、重叠的；在工业社会中，出现了细致的分工，行政组织也按三权分立的原则划分为立法机关、司法机关和行政机关；在农业社会与工业社会之间的过渡社会，分工不很明确，职能交叉混合的现象时有发生。
（2）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革。经济体制的变化永远是行政组织变革的重要动因。随着人类社会从自然经济发展到商品经济、市场经济，行政组织也处在不断的变革之中。在自然经济状态下，行政组织只是在维护社会秩序和进行大型水利建设所必需的限度内履行着外交、治安、经济等职能，国家行政组织的数量与规模是非常有限的；在商品经济时代以及商品经济发展的高度阶段即市场经济时代，行政组织不仅在规模上扩大了，在其作用空间里也迸发出前所未有的能量。在以知识为经济增长基础的市场经济新阶段，社会公众对传统的笨拙的行政组织模式日益不满，提出了改革政府，建立精干、高效的行政组织的要求。
（3）政治制度的更迭导致行政组织的变革。①政治制度的质变，即新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本变化，它影响行政组织的质变。此时，行政组织的变革表现为制度的全面重新设计。②政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革。政治制度的量变是指在根本政治制度不变的前提下，某些具体政治制度（如党政关系）的变动。③党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响。政党的进退不仅使行政组织的构成发生变化，也会改变行政组织追求的目标。
（4）社会发展程度促进或制约行政组织的变革。①社会企业、事业组织的独立程度自主程度及其运行机制的变化，会引起行政组织的结构、职责、权力和管理方式的变革。②社会各种群体的独立程度变化引起行政组织的变革。各种社会群众、团体的独立性、自由度，联系群众的广度、参政的程度，以及这些情况的发展变化，都会影响行政组织的职、责、权及其管理方式，以及机构设置的变化。③大众传播媒介现代化程度的变化引起行政组织的变革，诸如言论、新闻、出版事业的自主性、自由度、传播的覆盖面，大众对传媒的感情因素等。④公民素质，诸如政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度等的变化均会引起行政组织的变革。
（5）国际环境的重大变化影响行政组织的变革。①国际之间的交往日益密切，要求行政组织的政策、职能乃至机构进行变革。经济、科技上的相互依赖与竞争，政治上的相互支持和斗争，文化上的相互渗透，密切了国与国之间的关系，要求各国在职能上互相接轨。②各国面临的共同问题，要求行政组织的政策、职能、机构进行变革。③国际关系中的重大问题，如战争与和平，南北经济关系等，都要求各国政府做出相应的对策，调整相应的职能和机构。
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