拟题目作文，或者是命题作文，或者是给定材料作文。其基本要求是写一篇文章，只要能自圆其说就可以。这种考试形式，主要考查的是应试者的写作能力。但是，出色的文学家并不一定是称职的公务员。
一些人写作能力很强，但在现实问题面前却显得束手无策，这种事情在现实生活中并不鲜见公务员在日常工作中面临的是大量的信息和具体事务，对于A类应试者而言，要参与制定各种政策和措施，主要工作是对各种材料进行分类、分析、归纳、整理，将发现的问题及时向有关部门汇报，并且在必要的时候提出解决的方案以供参考。在提出方案的时候，还需要对这些方案的可行性加以申述。所以单纯的写作能力好，并不能满足公务员岗位的需求。正是在这一背景下，中央、国家机关举行的机关工作人员和国家公务员的录用考试公共科目中，从2000年开始新增了“申论”一科。从2003年起，国家公务员录用考试分为A、B两类卷，A类公共科目考试包括行政职业能力测验和申论，B类只考行政职业能力测试。
这样，申论便成了公务员(A类)考试公共科目的一项固定内容。继中央、国家机关之后，一些省、自治区、直辖市在录用公务员时也相继将“写作”科目改成了“申论”。显然，申论是针对我国公务员录用考试初期存在的问题和漏洞而采取的一种全新的考试模式。
所谓“申论”，取自孔子的“申而论之”，有申述、申辩、论述、论证之意，也就是对给定的事件、材料、问题、现象、事理等进行分析和说明。申论主要是对应试者阅读和理解能力、分析和概括能力、提出和解决问题的能力以及文字表达能力等方面进行综合测查。也就是说，申论考试的目的，就是要通过对应试者运用基本理论知识分析和解决实际问题能力的考查，为国家选拔出高素质的行政管理人才。
申论考试与一般的作文考试和传统的作文考试有相当大的区别。申论是体现公务员岗位的需求，具有模拟公务员日常工作性质的能力测试。国家公务员招考的针对性极强，一般是先有相关职位及要求，然后才进行公开招考。因此，它要求应试者必须具备综合处理所报考职位日常工作的较强的能力。例如，国务院法制办公室法制司的一个职位要求是：“起草、审核、修改法律草案、行政法规草案及其他政府法规”；建设部人事教育司的一个职位要求是：“日常机关公文写作，机构编制管理，行政管理体制及其职能设置研究”；而国家保密局的一个职位要求则是：“拟定、修订有关法规，收集信息，工作调研等”。由此不难发现公务员录用的倾向性与申论考试的着力点。申论考试实际上是某一职位公务员日常工作流程的一种模拟和演练，所不同的只是这一模拟和演练被高度浓缩在了一场考试之中。
因此，应试者在考试时首先应该具有鲜明的角色认定，即我是一个国家公务人员！也就是说，在考场中的应试者不是学生，不是公司职员，不是任何其他身份的人，而是一个堂堂正正的国家公务员。作为国家公务员的应试者必须：(1)体现政府行为；(2)切实解决问题。体现政府行为，是应试者必须掌握的一个基本宗旨。何谓“政府行为”？2001年某地在模拟公务员录用考试时给出的资料是关于药品价格的，其中一条资料的内容是某女大学生毕业后投身利润颇为丰厚的药品推销行业，为给父亲治病，为了得到几万元的回扣，不得不答应某医院院长的无理要求，被逼失身。一位准备报考公务员的模拟应试者面对此材料，义愤填膺，慷慨激昂地写下了“****流氓院长！”的大题目。任何一个看到此材料的人都会理解这位试者的感受，但是这位应试者偏偏就忘记了他是在试做申论考试的答卷。如果真的参加考试，不管他的文章多么充满激情，恐怕他的得分也不会高。因为其失误之处是非常明显的，即考卷没能体现政府行为。政府行为，应该是协调政府各部门共同做好工作，使百姓生活安定，社会各项工作稳定发展。而体现政府行为的关键在于切实解决问题。所谓解决问题，就是应试者面对给定的资料，必须真正找到问题的关键所在，制定出切实可行的方针、对策，使问题得到妥善的解决。
能否真正解决问题，正是是否具备公务员素质的真正体现。
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